近日，财政部等三部委联合印发了关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知。对违法违规行业进行专项整治不是目的，只是一种手段，就是为了规范政府采购行为。然而，对于规范政府采购行为，最基本、最需要规范的是采购人选择采购代理机构的行为。

　　在采购人选择采购代理机构的问题上，我国《政府采购法》第十九条规定，“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。如果严谨地讲，这个规定是有瑕疵的。特别是在目前财政体制下，采购人选择采购代理机构，并非全是“有权自行选择”，有两种情形，一种是集中采购目录以内的采购项目，采购人是没有选择权的，它属于“法定”委托，只能“选择”本级的集中采购机构。另一种是集中采购目录以外，采购限额标准以上的采购项目，采购人才有选择权。

　　对于“有权自行选择”，《政府采购法实施条例》并没有对其进行进一步的明确和规范。为此，《政府采购代理机构管理暂行办法》第十二规定，“采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构”。

　　实事求是地讲，《政府采购法》颁布执行二十年了，《政府采购代理机构管理暂行办法》也实施5年多了，采购人“自主择优选择”中，“自主”是执行了，但“择优选择”要求没有落实。原因还在于“优”的标准、规范以及评判“优”的标准具体实施办法没有规定。

　　为了落实《深化政府采购制度改革方案》，财政部提出了具体的实施意见。针对采购代理机构管理模式的改革，笔者对《财政部关于贯彻落实〈深化政府采购制度改革方案〉的实施意见》（以下简称“实施意见”）的理解，主要三个方面，一是采购代理机构的发展方向。即：按照“科学定位、突出特色、强化服务”的原则确定重点代理领域，不断细化代理的专业化水平，最终采购代理机构走差异化的发展道路。二是逐步推行信用评价管理。即：财政部制定政府采购信用管理相关办法，明确政府采购信用评价指标和相关评价方法及标准。三是实行专业能力评价。即：推动行业协会制定采购代理机构服务规范和统一的专业能力评价标准，开展专业能力评价，提升代理机构和评审专家的专业化服务水平。

　　综上，要将采购人“择优选择”采购代理机构的权力自行行使并规范，必须全面落实实施意见，在细化采购项目、明晰专业领域的基础上，建立科学、完善的采购代理机构信用评价体系。

　　一、建立采购代理机构信用评价体系的前提条件

　　采购代理机构信用评价体系的建立与管理，是一项十分复杂、细致的工作，它需要有一定的先决条件和必备因素。从目前其他的信用体系建设情况来看，它首先必须是全国一盘棋，形成全国统一的标准，并实行全国统一领导，资源共享。同时，还必须有现代化的信息手段做支撑。而政府采购代理机构信用评体系建设的前提又有自己的特色，它有两个必不可少的条件：

　　（一）细化采购项目分类

　　2022年财政部公开了《政府采购品目分类目录》，新的目录是结合当前政府采购制度改革实践和发展方向，参考有关国家标准和通用规范而修订的，主要是统一编码体系，促进政府采购与资产管理的有效衔接。新的目录增加了不少，较为完备。但还有待进一步细化、完善。如医疗系统的采购人，就认为其医疗设备的分类不够科学，没有按目前医疗系统的统一专业分类，而且只分到了第三类，不够细化，应依据医疗设备的特点细化到第五级目录等。

　　采购项目科学的细化分类，还涉及到采购人在执行操作中“不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购”规定的问题。目前，采购人在实际操作中，很难理解和把握“采购限额标准以上”和“采购人在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，金额达到公开招标的数额的属于化整为零”以及同一品目或者类别的问题。“同一品目或者类别”是指那一类或第几级？是“目录”中的“编码”类、“品目名称”、“说明”类。如“眼科手术器械”，属于货物（A）中的专用设备（A03）中的“医疗设备”（A0320），手术器械（A032001），那么，“眼科手术器械”和“外科手术器械、显微外科手术器械、神经外科手术器械等”都属于手术器械（A032001），为第四类或第四级。法规规定的“同一品目”是以第几类或第几级为准，这就涉及到采购项目是否纳入政府采购管理和采用何种方式采购的问题。

　　所以，细化采购项目分类，关系到采购人管理、集中度、灵活性、主体责任强化、采购代理机构选择等一系列问题。财政部下一次再出台目录时，可先征求各主管预算单位、行业协会、采购代理机构、供应商的意见，让目录更科学、更细化，采购人更容易理解、运用。

　　（二）明晰采购代理专业领域

　　《深化政府采购制度改革方案》强调要求采购代理机构走专业化、差异化的道路，其目的是让采购代理机构专业性更强，“术有专攻、业有所长”，社会越进步，分工越仔细，让专业人做专业事。

　　在政府采购领域，笔者认为，政府采购的专业性分三大块：

　　1.政府采购行业知识的专业性。政府采购是建立在多学科基础上的交叉性学科，具有法规性与政策性、综合性与交叉性、实践性与应用性、管理性与执行性特点。专业性特别强，涵盖了经济学、管理学、法学、政治学、伦理学、商品与价格学以及其他相关学科方面的知识。没有深厚的政府采购专业知识，是很难规范操作政府采购活动的。

　　2.采购代理内容的专业性。之所以采购人要委托给专业的采购代理机构代理采购，是因采购人知识的局限性，需要委托专业机构来完成相关采购事项。代理内容分为采购活动代理、救济代理、绩效评价代理、验收代理、档案管理等。采购活动代理又可招标代理和投标代理，招标代理又还可以细分为政府采购项目可行性研究、采购需求调查、采购方式论证、拟订合同、组织验收等事项。按实施方案的要求分为：市场调查、产业发展趋势研判、采购合同风险防控等方面专业，以及设定采购需求、拟订采购合同、开展履约验收专业化服务等。

　　3.采购代理对象的专业性。采购对象分为货物、工程和服务。而仅以货物而言，又分了八大类，其中，设备分了二十多个中类，小类就更多。不同的设备分属不同的专业，且专业性十分强，如医疗设备和机械设备完全不同，隔行如隔山。目前，采购代理的专业性一般是指采购代理机构主要从事的代理采购对象的分类。

　　如果要“实行专业能力评价”，必须综合考虑上述专业性问题，而不仅仅只考虑采购代理对象的专业性。因此，政府采购监督管理部门应先着手细分采购代理对象的专业问题，分到哪一级较为合理？采购代理机构是否货物、服务和工程都同时可以代理？

　　二、制定出台采购代理机构信用评价管理办法

　　采购代理机构的信用评价工作，是落实采购人“自主择优选择”的先导条件，没有信用评价，“择优选择”就是空话。因此，必须制定出台采购代理机构信用评价管理办法，来规范信用评价工作。采购代理机构信用评价管理办法应该包括且不少于如下内容：

　　（一）采购代理机构信用评价体系建立的原则

　　采购代理机构的信用评价工作涉及到每个采购代理机构的利益，甚至关系到其生死存亡。因此，采购代理机构信用评价体系应遵循相应的原则。

　　1.“公开、公平、公正”的政府采购原则是基本遵循。采购代理机构信用评价是一种管理模式，其目的是为了规范采购代理机构的执业行为，为采购人选择采购代理机构提供一定的依据，因此，必须遵循政府采购的“公开、公平、公正”的基本原则。只有这样其信用评价才有公信力、可操作性。

　　2.宽严相济的原则。在信用评价过程中，表面看好像只是简单的一种信用信息的收集、记载、汇总工作，但实质上却关系到行业的发展和企业的生死，它是一个风向标。因此，在信用评价过程中，应坚持宽严相济的原则。对待原则性问题或违反法律法规的问题，必须严肃处理，甚至实现一票否决。而对采购代理机构的非原则问题，也就是财政部38号文所提的操作失误问题，实行灵活处理、宽厚宽容。

　　3.主观评价与客观评价并济的原则。所谓评价，是指对一件事或人物进行判断、分析后的结论。评价行为一般主观意志浓厚，因此，在采购代理机构信用评价中，应更多地考虑客观因素的评价，主观评价和客观评价实行合理的搭配，使评价体系更加科学，评价结果更具说服力。

　　（二）采购代理机构的信用评价的主管或主导部门

　　财政部实施方案强调：推进政府采购领域信用体系建设，财政部制定政府采购信用管理相关办法，明确政府采购信用评价指标和相关评价方法及标准。从实施方案的字面上理解，信用体系建设和管理是一项系统的管理工作，它不只是采购代理机构的信用体系，还包括供应商、评审专家，以及其他政府采购的参与人的信用体系建设和管理。依据《政府采购代理机构管理暂行办法》第十六条的规定，“财政部门负责组织开展代理机构综合信用评价工作”。由于采购代理机构综合信用评价是一项管理工作，它不能委托给行业协会进行，也不可通过购买服务的方式进行。因此，采购代理机构的综合信用评价工作只能是由政府采购的监督管理部门负责并进行。

　　（三）采购代理机构信用评价的主体

　　采购代理机构信用评价的负责组织实施者是政府采购监督管理部门，这是不容讨论的，但由于采购代理机构代理业务的特殊性，即：一地注册、网上登记、全国通用。如果信用评价系统仅是一个由采购人、供应商和评审专家在这个系统中进行简单的评价，就可生成一个信用评价结果的话，不需要监督管理部门对采购代理机构的监督检查情况加入到信用评价中去，那就不涉及评价主体的问题。

　　如某采购代理机构在省会城市注册，既代理了非省会城市注册地的省级预算项目的采购项目，又代理了省市的下级市县级的采购项目，他的信用评价由谁作出，是注册地的省会城市的监督管理部门，还是由有代理业务的地方监督管理部门?是一个采购项目？还是以监督检查的情况为主？还是综合的，谁来综合？因此，采购代理机构信用评价管理办法必须明确。

　　（四）信用评价的方式

　　在对采购代理机构开展信用评价的初期，其信用评价的模式或方法十分重要，既要利于监督管理部门进行评价，又便于采购代理机构遵循和接受，还有利于采购人选择执行，因此，在目前我国政府采购实践情况下，笔者认为：采购代理机构信用评价采用百分制评价为宜。分五个档次，优、好、一般和差、较差。

　　81分以上的为优，71-80分的为好，60-70分为一般，51-59分为差，50分以下的为较差。

　　对于信用评价为差的采购代理机构给予半年的整改期，同时，只允许代理货物500万元以下、服务300万以下和工程400万元以下的采购项目。

　　对于信用评价50分以下的采购代理机构直接给予停业整顿的处理，停业整顿期为三个月，采购代理机构拿出整改意见后，经同级政府采购监管部门验收再同意是否重新开业。

　　为了支持民营企业的发展和落实支持中小企业发展的政策，可探索将采购代理机构中的国有企业或国有控股企业与民（私）营的企业分开进行信用评价。因为，无论是在综合实力等方面，具有国有企业背景的采购代理机构肯定比民（私）营企业都要占优，他们不在一个平台上。如果在一个平台上评价，最终的结果是非特殊情况下，大的、国有的采购代理机构一定信用排名靠前，小的、民（私）营的采购代理机构则相对靠后，不利于采购代理市场充分竞争。

　　（五）信用评价时间

　　由于信用评价信息的延迟性，信用评价频率不可太密，对采购代理机构信用评价的时间以半年一个周期为宜，这与对集中采购机构的监督检查规定保持一致，也便于采购人择优选择，还有利于相关监督部门的监督检查。

　　（六）信用评价信息的公布与澄清

　　无论是那一级的政府采购监督部门对采购代理机构信用评价的信息都是全国共享的，这就存在一个信息公开的问题。那么信息的公开之前，都是一个监督管理部门与采购代理机构“博弈”的过程，采购代理机构必然会维护自己的权益，因此，需要有一个澄清的方式以及反映诉求的渠道和再监督等。

　　除此之外，还应该包括采购代理机构信用评价的监督检查、法律责任等内容。

　　三、采购代理机构信用评价的依据

　　关于采购代理机构信用评价标准设定的依据，笔者认为，在目前情形下，其依据有三个：

　　（一）《政府采购代理机构管理暂行办法》

　　对于采购代理机构设立的条件，《政府采购法》规定集中采购机构为“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，除此之外，按事业法人的要求登记注册即可。对于社会采购代理机构，《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条规定，代理机构代理政府采购业务应当具备以下条件：一是具有独立承担民事责任的能力；二是建立完善的政府采购内部监督管理制度；三是拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员；四是具备独立办公场所和代理政府采购业务所必需的办公条件；五是在自有场所组织评审工作的，应当具备必要的评审场地和录音录像等监控设备设施并符合省级人民政府规定的标准。

　　（二）《政府采购法》及其实施条例

　　我国政府采购法规并未对采购代理机构信用评价标准内容作出明确的规定，那么，以什么为标准才“师出有名”呢？《政府采购法》第五十九条规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。政府采购监管部门既然要实施监督检查，必然是以对采购代理机构的法定要求作为依据，所以，信用评价体系中标准的设定，应参考法规规定。《政府采购法》及其实施条例规定的监督检查的主要内容为：

　　一是有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；二是采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；三是政府采购人员的职业素质和专业技能。具体还包括：政府采购政策的执行情况；采购文件编制水平；采购方式和采购程序的执行情况；询问、质疑答复情况；内部监督管理制度建设及执行情况；省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。另外，还包括《政府采购代理机构管理暂行办法》规定的八条监督检查内容。

　　（三）采购代理机构的职责

　　按照委托代理理论，在委托范围内，采购人的职责，就是采购代理机构的职责。只要采购人委托给采购代理机构，并签订了委托代理协议，那么，采购代理机构就应该履行采购人的职责。我国的政府采购法规也并没有将采购人在政府采购活动中的职责专门列出，只是散见于法规中。归纳起来，核心的主要有：

　　1.按《预算法》的要求编制政府采购预算并按批准的预算执行，讲究绩效；

　　2.落实政府采购的政策功能；

　　3.确定采购需求和编制采购实施计划；

　　4.公开、公平、公正地对待供应商；

　　5.依法处理质疑和配合做好投诉等事宜；

　　6.合同的签订、履行与验收、支付等事宜；

　　7.政府采购的绩效评价；

　　8.政府采购档案的管理；

　　9.政府采购法规规定的其他职责。

　　四、采购代理机构的信用评价标准主要内容定置

　　如何体现“优”？实施方案中已明确要求，就是通过对采购代理机构的信用评价管理来实现，目前有些地方探索的“记分式”“考核式”管理模式，只是考虑要求采购代理机构不应该怎么做，而不是引导采购代理机构应该去怎么做。

　　采购代理机构信用评价体系建设的成败，关键在评价指标标准设定是否科学、评价内容设置覆盖是否全面、权重要素设计是否合理等。

　　因此，政府采购代理机构信用评价标准总的有两个部分，硬软件情况和执行操作情况。

　　（一）硬软件情况

　　硬软件情况又包括硬件条件和软件实力。

　　1.硬件条件

　　《政府采购代理机构管理暂行办法》第十一条规定的采购代理机构设立的基本条件，既包括了硬件要求，也包括了软件要求。

　　硬件要求有三个：

　　一是独立承担民事责任的能力。这是必须的，不可缺少的。

　　二是不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员。而专职从业人员为由企业缴纳社保等费用的非退休、兼职人员。

　　三是办公场所、监视设备等的基本要求。

　　如何判断硬件的“优”呢？硬件是可以量化的。对于民事责任能力，就是营业执照，无优劣之分。而专职从业人员，5名是起点，当然是越多越好。但依据目前我国采购代理机构的现状，可以划分为三个区间段，5-10人为基本满足，11-30人为较好，31人以上为优。（笔者认为，这应该不包括总公司）。而办公条件，有专门的办公、评审和档案存放的区域。100个平方为起点,101-150平方米为基本满足，151-500平方米为较好，501平方米以上为优。

　　“专业能力”既可作为硬件条件，也可以作为软件实力。

　　专职从业人员，还可以从专业性上量化。一是专职从业人员受教育程序以及综合素质。前面讲过专业性问题，是两个方面，政府采购知识的专业性和采购对象的专业性。如专职从业人员为政府采购的“科班生”，后又在工作中专门自学了计算机专业（或在学校获得计算机双学位），且专门从事代理“信息化设备”。或者专职从业人员在校所学专业为“财务会计”，而主要从事代理“会计鉴证服务”等。

　　而采购代理机构的工作人员，在政府采购知识的专业性上，还可以通过对政府采购理论的研究，在主要媒体上出版或发表政府采购的方面理论、调研、案例的文章及以书籍等方面反映出来。而能为政府采购法规的修订提出建议与意见、甚至参与政府采购法规的修订、讨论等则是更佳、更优。

　　因此，这种专业性也是硬件之一，它可以量化到人均发表了多少政府采购理论与实操的文章、提出了多少次建议或意见，参与本级以上监管部门的规章制度的讨论次数等。

　　二是采购对象的专业性。如专门从事货物、服务和工程中的一种，或更细化为货物中的某一个专业，如信息化设备、或通讯设备、或医疗设备等。这就需要采购代理机构有相对应专业的专职人员。通过考核采购代理机构所代理采购项目专业性的次数、总数等方面去考虑。

　　2.软件实力

　　软件实力为制度建设，包括三大制度体系：政府采购制度、内控机制和企业管理制度。

　　制度建设最基本的是有没有的问题，再才是好不好的问题。三大制度体系建设反映了一个采购代理机构的管理水平。在政府采购制度方面，虽然我国的政府采购制度已初成体系，但在实操层面上还缺少实施细则。如各种采购方式的操作规程与参与人的职责等，其采购方式不一样，操作规程与参与人的职责就不一样。还有如内控机制，如何落实采购文件的“两审”“两校”制。在企业管理上，企业的管理制度涉及方方面面，特别是企业的政府采购文化建设、廉政教育、激励机构等制度。

　　（二）执行操作情况

　　有了高素质的人才队伍和全方位的管理制度，这只是做好采购代理机构的基本前提。而政府采购的具体操作则是反映政府采购代理机构执业水平优劣的重要标准。

　　从《政府采购法》及其实施条例到《政府采购代理机构管理暂行办法》对采购代理机构的监督检查内容来看，其信用评价内容还必须包括但不限于如下几个方面：

　　1.采购代理机构名录信息的真实性；

　　2.有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况，包括政府采购政策功能的落实；

　　3.采购范围、采购方式和采购程序的执行情况，有些采购方式的采购程序既不缺少，也不可颠倒；

　　4.内部监督管理制度建设及执行情况以及政府采购人员的职业素质和专业技能情况，包括采购文件编制水平、评审组织、信息公告发布、评审专家抽取及评价、员工再教育培训等情况；

　　5.政府采购回避执行情况；

　　6.询问、质疑答复情况和配合投诉等处理情况；

　　7.档案管理情况；

　　8.其他政府采购从业情况。

　　五、采购代理机构的信用评价应注意的事项

　　采购代理机构的信用评价管理是一项系统工程，它关系到政府采购市场的规范与统一，因此，应注意如下事项：

　　（一）关于信用评价中的“权重”设定问题

　　既然采用百分制，那么就有一个权重设定问题。一般情况下，其信用评价影响较大的事项和内容，其权重设定分值高些、多些。笔者认为，有这三个方面的内容其权重可以相对高些。

　　1.法规规定的严令禁止的事项

　　在政府采购活动中，有些是法规规定严令禁止的事项或负面清单上明令禁止的事项，因此，其权重应相对高些。如以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的等。

　　2.相关硬性指标和条件

　　在政府采购法规中，对于采购代理机构的硬性指标要求和条件其实不多，而这些硬性指标是开展政府采购活动的基本要求，否则不能开展政府采购代理业务，所以，这些硬性指标和条件其权重要高些。如档案室的建设。

　　3.客观评价的分值

　　在采购代理机构的信用评价中，主要是通过主观评价和客观评价来进行。主观评价可能因评价者的综合素质而得出不同的判断，分别给出好、中、差三种不同的评价，而影响主观评价结论的因素较多。客观评价在于有与没有、好与差之间。它不受评价者其他因素的影响，它是客观存在的事实。因此，对于需要通过主观评价的内容，其权重相对要低些，客观评价的权重相对要高些。

　　（二）关于一票“否决”问题

　　在采购代理机构信用评价上，笔者认为同样存在一票“否决”问题。如采购代理机构在代理活动中有严重违法行为的问题，不能只是“打分扣分”这么简单，而是就该直接停业整顿处理。目前，政府采购法规对采购代理机构中认定的违法行为，如恶意串通的行为。还有如法定代表人或实际控股人、主要负责人违反法律的或被其他信用体系执行的，应执行《政府采购法》第七十八条规定的“可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务”的一票否决。

　　（三）注重“两个结合”

　　采购代理机构信用评价体系的建设，要注重与专业能力评价和政府采购绩效评价相结合。

　　1.与采购代理机构专业能力评价结合

　　采购代理机构信用评价与采购代理机构专业能力评价是既有联系、又有区别的两个不同的评价体系。按照实施方案的要求，采购代理机构信用评价由政府采购监督管理部门负责，其重在全面地、综合地评价采购代理机构。而采购代理机构专业能力评价是由政府采购行业协会负责，重在采购代理机构专业能力的评价，是一个单方面的评价，专业能力评价是信用评价的一个重要组织部分，在信用评价中的专业性评价中，可以作为一个参考系。

　　2.与政府采购绩效评价相结合

　　政府采购绩效评价是对采购结果对经济、社会、政治影响的评判，是落实党的二十大精神的重要举措。健全现代预算制度其关键在于提高财政支出绩效水平。因此，对政府采购进行绩效评价是大势所趋。所以，在对采购代理机构信用评价上，要综合考虑绩效评价结果的运用。

　　（四）处理好规范市场和鼓励发展与竞争的关系

　　推行采购代理机构信用评价管理工作，其目的是为了规范采购代理机构的代理行为，但事物都有双面性，可能会造成采购代理机构的“大洗牌”，小的、新成立的采购代理机构的生存空间会被挤压，采购代理机构可能走向联合发展的道路，这又不利于“双创”精神的落实以及采购代理机构的市场竞争与发展。因此，在制定采购代理机构信用评价管理办法和信用评价体系时，要充分考虑中小采购代理机构的利益，防止垄断市场的形成。既要考虑规范市场，又要考虑采购代理机构的专业性，还要考虑市场竞争的充分。

　　（作者单位：采招云数智化采购研究中心）